“特色小镇”理念的湖州实践与经验
原标题：“特色小镇”理念的湖州实践与经验
2016年7月，住建部、发改委和财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，正式拉开了新常态下我国特色小镇培育建设的大幕，各地特色小镇、小城镇发展建设掀起一阵热潮。“特色小镇”这一新生事物的出现，使“小城镇，大战略”重回社会各界视野，并赋予了其新的内涵，让曾经是城市和农村两头“夹心层”的小城镇迎来了历史性的发展机遇。
特色小镇”是一项具体的小城镇建设工作，更是一种小城镇发展理念。“特色小镇”理念，一方面继承了我国从2002年党的十六大开始，小城镇发展由之前的“遍地开花”转变为有选择性地发展重点镇，即“有重点地发展”的思路；另一方面继承了塑造小城镇特色，区别于城市与乡村进行小城镇规划建设管理，即“有特色地发展”的思路。同时，“特色小镇”理念又在国家新型城镇化战略和城乡统筹发展要求的新时代背景下，融合体现了城乡统筹、镇村联动、就地就近促进城镇化等小城镇发展思路。
特色小镇发展理念在地方的实践远早于特色小镇工作的正式开展，部分地区已经积累了大量宝贵的实践经验。如浙江省湖州市，作为全国美丽乡村建设、城乡一体化建设的先试先行区，早就开始在县域工作中践行特色小镇发展理念，取得了良好成效。目前，湖州市不仅培育树立起全国各地学习的特色小镇典型——莫干山镇，也通过一系列举措使其域内的一批小城镇在产业、风貌、设施、文化等各方面得到全面提升。
本文将根据笔者2015年在湖州市安吉县、德清县若干代表小城镇的深入实地调研与访谈资料，对特色小城镇发展理念的湖州实践与经验进行总结思考。
安吉县与德清县特色小城镇理念实践
安吉县与德清县地处长三角腹地，东望上海、南接杭州、北连太湖，区位条件优越，生态环境优美，文化底蕴深厚，产业基础扎实，在推进小城镇建设方面具有良好基础和独特优势。通过多年在小城镇发展工作上的研究、探索与积累，成为了名副其实的特色小城镇理念实践先锋。
安吉县地处天目山北麓，全县“七山一水二分田”，境内山峦叠嶂，沟壑纵横，可利用土地有限，特别是县城区域空间狭小，承载力有限。这种地理环境客观上决定了安吉县推进城镇组群发展的思路。
2011年以来,安吉县开展了“优雅竹城、风情小镇、美丽乡村”三位一体建设工作,建成“中国美丽乡村”精品村164个,天荒坪和鄣吴等10个乡镇开展了“风情小镇”创建工作。至2015年初，10个“风情小镇”共启动实施规划编制设计、基础设施、公共服务设施、休闲旅游产业、风貌景观建设等各类项目320余项，乡镇城镇设施得到有效完善，风貌得到有效提升，特色得到有效彰显，城镇风情得到有效塑造。
安吉县把风情小镇建设作为彰显全域旅游景区内涵的特色窗口，坚持人与环境和谐、体现文化内涵、反映风情特色的原则。
成立了“风情小镇”建设工作领导小组，建立了“县领导+部门+专家团+乡镇”的“风情小镇”建设工作推进机制和联席会议制度。制定了《安吉县“风情小镇”建设五年行动计划》，配套出台“风情小镇”建设指导意见、考核指标、验收办法等系列文件，县财政为“风情小镇”建设提供专项资金与融资支持。自2011年以来，县财政通过“以奖代补”形式累计投入1.6亿元用于“风情小镇”建设，2014年起，县财政每年设立2400万元重点培育示范风情小镇专项奖励基金，推动全县示范风情小镇建设。在督查方面，则通过专家督查、信息督查、项目督查、例会督查、新闻媒体监督等五类监督，整合各类资源形成建设合力。
各“风情小镇”的镇域规划、风貌设计方案确定了三年建设项目，做到一次规划、分步实施。围绕28项考核指标和蕴含“宜居、宜业、宜文”的要求，各乡镇重点安排城镇基础设施、公共服务、旅游配套设施、建筑风貌改造、重要节点景观等项目。在项目实施中，以修复为主，有机结合改旧与立新，不大拆大建，维持自然本色。通过各级项目资源整合和引进优质项目带动创建，推进风情小镇建设。各乡镇依托项目开展招商引资，吸引社会资本、工商资本投资建设。
德清县全县“五山一水四分田”，西部有中国四大避暑胜地之一的国家级风景名胜区莫干山，中部有“中国蕞美湿地”下渚湖国家湿地公园，东部有享有“千年古运河、百年小上海”美誉的平原水乡古镇新市。近年来，德清县借助承担13项国家级试点、25项省市级试点工作的政策优势，出台了两轮中心镇培育政策、两轮新市小城市试点工作的实施意见，建立了特色小镇申报奖励等一系列政策制度，实施了“个性化城镇魅力”“高品位城乡统筹”及“大手笔有机更新”等措施。截至2015年底，全县城镇化率达65%，基本形成了“一核两翼，一主一副三大组团”的县域城镇发展空间格局，在浙江省率先进入城乡全面融合阶段。
a.强化多规融合，健全小城镇规划体系
一是按照全域城镇化的理念，以中心城市、城镇组团、中心村为节点，优化城乡整体布局，通过“四同步”“三统一”“六梳理”，绘就了一本规划、一张蓝图，实现了全县“美丽县城、美丽城镇、美丽乡村”相互辉映的城乡发展新格局。
二是从城镇定位、产业发展、空间布局、设施支撑等方面个性化编制城镇总规、控详规、城市设计等多层级规划，目前已实现8个镇新一轮总体规划修编。
三是建立以“1+1+N”为架构的“多规合一”信息平台，即规划协同平台+审批服务平台+部门服务平台，通过各类系统平台的互联互通，实现“多规”信息的集成和运用。
b.提升小城镇建设水平、打造小城镇特色精品
一是高标准提升城镇魅力。对县域副中心城镇新市镇开展了小城市试点工作，对其他小城镇则充分突出已有资源和发展特色，着力于优化环境、完善功能，如地理信息小镇、莫干山民宿度假小镇等特色小镇。
二是大手笔实施有机更新。坚持新老城区齐头并进，加快推进城镇有机更新，复兴老城功能，大力推进老小区和城中村改造，分步骤、有重点地从城市道路、生态景观、立面改造、公建设施、商业开发等方面开展旧城改造。
三是切实打好“两路两侧”“三改一拆”“四边三化”“五水共治”等环境治理“组合拳”。
湖州两县特色小城镇规划建设管理的几点经验
建立促进特色小城镇规划建设工作机制
一是建立了县指导、镇落实的统筹管理机制。德清县和安吉县都形成了一套从县到镇的工作方案、行动计划和实施保障，开展了一系列规划编制和项目实施工作，发布了本地图集图样，实施了东中西部分区指导。小城镇不仅编制了总规、控规等法定规划，还编制了城镇风貌设计、绿地等专项规划及项目策划设计、建筑设计等相关方案，基本做到规划全覆盖。
二是因地制宜地实施了规划管理体制。如新市镇设立了功能完备的镇村规划建设办公室，并派驻了县规划分局；莫干山镇村镇建设管理部门人员数量达15人，为镇机关人数蕞多的部门。
三是形成了以大项目带动村镇发展的建设模式。天荒坪镇的“大年初一风景小镇”旅游度假综合体项目、莫干山镇的“洋家乐”民宿项目、鄣吴镇的“山与海”旅居养老项目等的建设带动了周边村镇发展和各类公共服务设施的配套（图1）。
促进产业转型升级，以产业发展带动村镇建设
一是积极推进“退二进三”，促进产业结构优化升级，提升城镇风貌。天荒坪镇原为安吉县工业重镇，近年来以旅游为主要产业，将大量有污染、低效益的工业企业迁出镇区，并在原工业用地上有选择地引进好的旅游项目或建设教育等公共服务设施。
二是促进农地流转，实现规模化种植或发展休闲农业。天荒坪镇引导鼓励农地流转，发展与旅游结合的休闲农业，种植附加值高的经济作物。莫干山镇将所有田地流转给一家企业经营农庄，形成农业旅游度假区。
三是充分利用较好的历史文化或自然生态资源，大力发展旅游、文化创意、养老、培训等特色产业，彰显城镇特色和聚集人口。鄣吴镇利用镇区周边良好自然环境和深厚的昌硕文化，积极引进国学讲堂、特色国际幼儿园等特色教育，山与海旅居养老项目等，为历史城镇注入新活力，吸纳了大量外来人口（图2、图3）。
图3 鄣吴镇吴昌硕故居内的国学讲堂
高度重视老镇区人居环境提升，进行了镇村风貌改造。
一是对闲置的国有资产（供销社、老旧国企等）、闲置私宅等进行整理、整合、再利用，对违章建筑进行拆除整理，并进行必要的基础设施改造、功能完善和环境优化。如鄣吴镇由村集体回购部分村民愿意放弃的房屋，进行建筑改造，重新植入科技馆等公共服务功能或旅游项目，完善丰富老镇区功能。
二是对老城区的停车场（位）、公共空间、健身设施等进行见缝插针地安排，逐渐完善老镇区功能配套，改善人居环境。
三是鉴于小城镇建设资金有限，对老镇区改造遵循循序渐进的原则，每次进行一段或几户的示范性改造，不进行大手笔改造。这种分阶段改造方式还有利于形成差异化的特色风貌，增强村镇活力。
四是统一规划，政府补贴，点状示范，引导居民按照规划自建自改。部分镇还对重点地段或特色风貌区统一规划并实施改造，统一美化建筑立面和街巷景观。如莫干山镇统规统建的民国风情街改造，天荒坪镇老镇区政府补贴进行的民居围栏改造等（图4、图5）。
图4 鄣吴镇回收私宅改造为电影海报馆，原大礼堂改造为文化展示馆
图5 天荒坪镇老镇区新建小型停车场、小型居民健身活动场地
加强对镇区自建房建设的控制与引导
一是规定居民自建房只能一户一宅，一般只能在原有宅基地进行自建房改造或新建，特殊情况时，可按规划和具体建设要求，到指定自建房建设集中区进行新建。
二是对自建房严格控制体量，明确户均占地面积、房屋层数、建筑高度、檐口高度等指标。如新市镇在老镇区划定了2平方公里风貌控制区，规定房屋檐口高度不超过7米，对过高建筑实施降层、拆除等。
三是加强对自建房形式的引导与控制。县规划建设部门定期更新系列标准住房建设图样图纸，免费提供给居民使用。莫干山镇要求居民新建或改造自建房必须先自行设计，设计方案通过每月一次的部门联合审批方可开工建设，建设全程中踏勘、放样、砌基、封顶等各重要环节都有专人现场勘查或验收，确保设计和施工符合城镇风貌要求（图6—8）。
图6 鄣吴镇新镇区集中布置公共服务设施和农民安置房
图7 天荒坪镇居住区统一改造的庭院围栏、商业街统一改造的立面、店招店
图8 新市镇城中村改造小区翡翠园
高标准、高品质、精细化、精品化的建设管理
调研各镇都十分重视城镇风貌的建设标准与品质，推行精细化、精品化城镇特色塑造，大布局、小入手，从老旧建筑改造、景观节点建设，到绿化种植、城市家具安排、道路铺装、设施美化等，突显了小城镇“小而精，特而优”的特色。如鄣吴镇在老镇改造中对道路铺装、路灯、雕塑小品、民居窗格等细节的注意，高标准建设绿色游客集散中心、资源循环利用的垃圾收集处理站等；莫干山镇在商业业态选择、设计标准和建设标准、农房建设与改造等处处突出“精品”二字（图9、图10）。
图9 鄣吴镇资源循环利用中心在完善垃圾循环处理利用功能的同时还注意
图10 莫干山镇城镇改造建设细节
多级多元筹措资金，整合资源，形成合力保障镇村建设资金
一是积极向上争取项目，并整合不同层面的项目资源，形成合力推进特色小城镇建设。如莫干山镇多项合一，融合了省级历史文化村落（重点村）保护利用、省级农房改造示范带建设、县精致小镇建设3个项目；新市镇融合了国家历史文化名镇、县美丽乡村和小城市培育试点等项目。
二是积极开展招商引资，借助项目吸引社会资本、工商资本投资建设，将区位好、环境优、规模大的区块改造任务直接转移给企业。如新市镇的县级医院引入企业股份进行改造的项目。
三是有效借助集体经营性建设用地经营、国有土地出让、集体或国有建筑出租等方式，保障镇财政配套能力，支持城镇改造建设。如莫干山镇将部分国有用地出让给企业或个人，进行度假村、餐饮、文创等方面的经营。
我国小城镇的发展普遍面临诸多难题，包括建设用地指标制约、镇级财力缺乏、规划建设管理人才稀缺、自建房管控困难、缺乏产业发展动力或产业发展可持续性较差等。但从湖州两县小城镇发展的实践经验来看，从县域层面有计划、有组织、有重点、有特色、有保障地发展小城镇，能够突破发展困境取得良好成效。湖州的实践也在一定程度上证明了特色小城镇发展理念在我国现阶段的科学性与适用性。
以特色小镇发展理念进行小城镇规划建设管理大有可为。湖州两县的实践经验不仅对当前各地的特色小镇培育具有参考价值，对一般建制镇的发展都也具有一定的借鉴意义。
[2]单彦名,马慧佳,宋文杰.全国特色小镇创建培育认知与解读[J].小城镇建设,2016(11):20-24.
[3]******安吉县委,安吉县人民政府.安吉县风情小镇建设五年行动计划[Z],2011.
[4]******安吉县委,安吉县人民政府.关于做好全县首批风情小镇建设规划工作的通知[Z],2011.
[5]安吉县风情小镇建设工作领导小组.关于印发《安吉县关于重点培育示范风情小镇的实施办法》的通知[Z],2013.
[6]安吉县风情小镇建设工作领导小组.关于印发重点培育示范风情小镇考核细则的通知[Z],2013.
[7]安吉县风情小镇建设工作领导小组.关于印发《安吉县示范风情小镇项目建设指导意见》的通知[Z],2014.
杨超，中国建筑设计院有限公司城镇规划设计研究院有限责任公司村镇所规划师。
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