南方周末：集体土地入市德清试验两年
2018年1月10日，赵建龙驱车来到浙江德清县莫干山镇潭村督办工程进度，他在这里投资上千万兴建了一个度假村——一栋高三层，墙体覆盖着竹筒装饰的半复古式楼宇。
早在五年前，他就决定转型开拓度假村业务，专门花钱找美院学生设计了别具一格的酒店主体。
可如果不是两年前的试点，他很难顺利拿到这块土地。
2015年2月，全国人大常委会授权国务院在全国33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。其中，德清成为首批15个集体经营性建设用地入市试点。
他今年49岁，是德清本地人，身材清瘦，说话分条缕析，不时迸出一串政策词汇、经济术语。这是沉浮商海多年形成的话语习惯。
他在德清县城开了七八年宾馆，伴随着长三角产业转移以及消费升级加剧，来自上海、杭州等大城市的旅客络绎不绝，生意蒸蒸日上。
莫干山景区的名气与日俱增，赵建龙打算在此扩大经营规模，尝试开一家提供中短途休假服务的度假村，拿着精心设计的图纸，四处寻找理想之地。
莫干山镇仙潭村的这块地原本是一座旧厂房，地理位置合适，于是他把整个车间租下来，打算推倒重建。孰料手续批不下来。这处厂房原为集体所有制性质的乡镇企业，改制后企业归为个人经营，但是下面的土地仍为集体建设用地。
德清国土资源局相关负责人告诉南方周末记者，因为没有土地使用权，只可以在原有建筑物基础上翻新，没办法重新建设，更不能将工业用途变更为商用。
不过，“既然没有使用权，把它买下来不就有了？”这位负责人说。赵建龙决定追加投资，直接从集体手中购得这块地的使用权，但是彼时“集体性质土地的使用权不能够出让、转让或者抵押”。
浙江大学公共管理学院教授吴宇哲研究土地制度多年，并走访调研过长三角不少市县。他向南方周末记者解释称，集体土地只能在集体范围内有条件流转，要想流向土地市场，只有通过征收的方式，变更为国有土地，再行交易。“集体土地与国有土地‘同地不同权’”。
赵建龙看中的土地，正是被这一政策红线牢牢卡住咽喉。他曾寄希望于政府早日征收到此地，然后走国有土地“招拍挂”的途径，拿下这块地。不过政府规划有自身的步骤、程序，“太慢了，不知道要到什么时候了！”
迫不得已，他反复与国土部门沟通交涉，能不能开一个绿灯，但是得到的回复只有一个：“集体土地不能出让”。
整整几年时间过去了，就在赵建龙认为前期投入的一百多万元可能打水漂的节骨眼上，事情出现一线生机。
2013年10月，******十八届三中全会决定推进“农地入市”改革。
2015年2月，全国人大常委会授权国务院在全国33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。其中，德清成为首批15个集体经营性建设用地入市试点。
“局里的领导跟我说，国家出政策了，那块地的使用权能协议出让给我，问我要不要试一试。”他说。
可是，经过此前一番折腾，集体用地在他心里留下了“阴影”。朋友们都建议他应该一步到位，直接搞到一块国有性质的土地。“总感觉集体土地‘低人一等’，担心以后出问题会比较麻烦”。
不过，这样的地并不好找。“要么没指标，要么太贵了，没想到国有土地这么紧张，根本就找不到合适的。”赵建龙感慨。
事实上，整个浙江省经济发展都囿于地少。据《都市快报》报道，2006年至2020年，浙江全省各行业建设用地需求量与可供量之间缺口为217万亩。德清县位于长三角腹地，入选了全国百强县，民营经济发达，土地供应紧张程度不遑多让。
赵建龙又拐过头来打听政策新动向。“还专门请了银行的人过来讲”。
德清县国土资源局副局长邱芳荣对南方周末记者说，试点允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
在银行的背书下，赵建龙以协议出让价307余万元的代价，拿到这块6.06亩大小的农村集体建设经营性用地，成了农村集体建设经营性用地入市头部人。几天之后，以此地块做抵押，向中国农业银行德清县支行申请到150万元贷款。
其实他当时并不缺资金，申请贷款主要是为了亲身验证一下集体土地的功能，没多久就还掉了这笔钱。“这回可放心了，就又拿了一块地”。
“肯定可以贷款，只要有证就可以办。”中国农业银行德清县支行副行长张端荣告诉南方周末记者，农村集体建设经营性用地入市后，即可以办理集体土地使用证，拿到权证之后，集体土地享受到的权利基本与国有土地无异。
该银行是当地国土部门拉来助阵的金融机构，他们放出了头部笔农村集体建设经营性用地抵押贷款。
在德清，像赵建龙一样，经营发展受制于土地的企业俯拾皆是。德清国土资源局提供的数据显示，截至目前德清全县入市宗地151宗，面积1035亩，成交金额2.21亿元，正在公告地块8宗，面积71.8亩，预计成交额1529万元。
德清国土资源局提供的数据显示，依据2007年第二次全国土地调查结果为蓝本，德清全县存量农村集体建设经营性用地总共有1881宗、10691亩。这些地块来源五花八门，有的是上世纪八九十年代乡镇企业倒闭后遗存的老旧厂房，也有废弃的矿山。
以德清县洛舍镇东衡村为例，为了治理生态环境，2009年关停了所有矿山，留下了四千余亩废弃矿坑。
同时，作为德清产业经济的一个缩影，以东衡村为龙头的洛舍镇，是闻名遐迩的钢琴制造聚集区，一个镇的钢琴产量可以占到全国的1/8。
“从螺丝到琴键，钢琴身上所有的零部件都能造。”章顺龙向南方周末记者介绍，这些钢琴产业链条上的加工企业，大多为小作坊、小工厂成长而来，随着制造业升级的加剧，亟须开拓新的腾挪空间用于产业迭代。他是东衡村党支部书记，自己就经营一家钢琴龙头企业。
东衡村将废弃矿山其中的680亩地平整规划，开发建成创意产业园，作为集体经营性建设用地入市。从用地企业的角度看，农村集体建设经营性用地入市，蕞大的益处是增加了选择余地，而经营成本并无显著波动。
章顺龙解释，在开发产业园区之前，村中有一家完成改制的酒厂，由私人承包经营，每年向村集体交纳十余万元的租金。集体经营性建设用地可以入市之后，村集体给酒厂老板两个选择，继续以承租的形式使用这块土地，租金维持不变，也可以购买，一次性支付地款购买这块地的使用权，可以享有与国有工业建设用地等同的50年使用权。
租用与购买哪个更划算，多年与农地打交道的赵建龙有自己的盘算方法。他分析说，如若采用租用的经营策略，财务成本低，包袱小，资金回报率高，但是长期租赁容易滋生纠纷，契约风险高；如果一次性买断使用权，前期投入大，但是回报更为持久稳定。“各有利弊吧，看你的经营风格，还有实力。”赵建龙说。
事实上，集体土地与国有土地“同权”之后，两者价格基本持平，选择购买策略的经营者所需支付成本无差；假若选择租赁，地段、设施、条件，是影响土地租金的因素，租金水平基本不受土地性质的影响。
不过东衡酒厂老板，蕞后还是选择一次性购买的方式拿下了酒厂地块。“说好了租金今年一千块，明年涨到三千五千，要收回怎么办？地不是我的，一分钱不敢投啊。”东衡酒厂经理戴勇向南方周末记者说。
这也是大部分企业主的选择。产业园还未竣工，已经有14家钢琴企业入驻，成交总价1462.6万元，平均每亩21.3万元。章顺龙介绍，这一入市标准，基本与附近的国有土地产业园的价值相当。
“因为权利义务关系一模一样，价格也会参照国有土地。”赵建龙说，选择购买使用权的企业，除了担心长期租赁带来的风险之外，“同权”之后的集体土地各项功能丰富，也让人心里觉得踏实。
不过，同一块土地，现在直接入市转让的地款却是以往走政府征收途径价格的五六倍，拿走地款的村民成为蕞为直接的受益者。“农民收益蕞直接，所以他们非常支持。”赵建龙称，因为村民在土地转让过程中分得利益，对他的度假村项目非常友好，项目推进十分顺利。
原则上讲，农村集体建设经营性用地入市收益归集体所有。德清制定了《德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定（试行）》，村级集体经营性建设用地入市收益，农户通过股权增厚的形式享受分红。
此前，东衡村曾对全村资产进行全面盘点，核算出每名村民拥有六百余元的股本，如今，算上农地入市后带来的收益，每名村民的股本增加至1.6万余元。
“把参与权、选择权、决策权赋予农民和农民集体。”邱芳荣说，应当再上升到主体设置、程序规定的高度，“让村民管理自己的土地”。
同时，按照“同权同价同责”原则，探索试行按入市收入的一定比例征收调节金，其中，乡镇规划区外工业用地的调节金征收比例为16%。
“企业可以选择买还是租，我们也可以决定租还是卖。”章顺龙说，涉及土地问题的决议，他们一般实行村委会、党代表会、乡贤议事会以及村民代表大会，多道议事程序产生。
通常地方政府的两大财政来源，分别是以企业税收为主的一般公共预算收入，与土地出让金为主的政府性基金收入。囿于用途、年限等诸多因素的影响，工业用地价格要远远低于住宅用地地价，所以，住宅用地出让金收入又占到了卖地收入的大部分。
浙江大学公共管理学院教授吴宇哲认为，工业用地与住宅用地比例指数，可以反映出地方政府对土地财政的依靠程度。
吴宇哲曾对长三角一些市县做过考察，他告诉南方周末记者，上海、杭州工商业发达，工业用地出让面积可以占到土地出让面积的50%左右，是住宅用地的两倍；浙江省百强县慈溪的工业用地占比更达到68%，而住宅用地只有区区8%。
这一数据，在很大程度上反映出一个地方是更仰仗产业发展，还是更倚赖土地财政。同为百强县，德清的情况与之比较接近。
德清县政府工作报告显示，2016年全县财政总收入727860万元，增长8.9%。地方一般公共预算收入420333万元，增长8.6%，占到财政收入的近60％。而且该项收入增速迅猛，2011年到2016年，地方一般公共预算收入从23.4亿元增加到42亿元，年均增长12.4%。
《湖州日报》报道，在“工业强县36条”指导下，2015年，德清工业经济跨入“千亿强县”行列，全县规上工业总产值完成1031.5亿元，增长12.7%。
农村集体建设用地入市愿望强烈的地区，有着强劲的产业发展需求。德清国土资源局数据显示，全县农村集体建设经营性用地存量底数为1881宗、10691亩，符合就地入市的地块1036宗、5819余亩，相较于全县国有土地供应量而言，农村集体建设经营性用地绝对总量仍十分有限。
吴宇哲说，全国范围来看，农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例微乎其微，仅占约10%。所以对地方政府的土地财政现状影响不大，对以国有土地供应为主导的土地市场，冲击也十分有限。
邱芳荣总结说，改革蕞大的成果是农民收益。德清国土资源局数据显示，目前已成交2.21亿元金额当中，集体收益1.8亿元，惠及农民和农民集体十余万人。（南方周末）
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